राज्यको शासन सञ्चालनमा विपद्काल र विषम परिस्थितिको व्यवस्थापन गर्न अध्यादेशको आफ्नै महŒव हुन्छ । आपतकाल सूचना दिएर आउँदैन् र सहज रूपमा व्यवस्थापन गर्न पनि सकिँदैन । यसर्थ, अध्यादेश संकट वा आपतकालीन अवस्थाको व्यवस्थापनका लागि सरकारलाई कानुनी व्यवस्था गर्न दिइएको अधिकार र सुविधा हो । प्रजातान्त्रिक संविधानमा जननिर्वाचित सरकारलाई संसद्को अधिवेशन नभएको अवस्थामा गम्भीर प्रकृतिको काम तत्काल गर्न आवश्यक भएको खण्डमा प्रत्यायोजित विद्यायिकी अधिकार प्रयोग गरी सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने सुविधा दिइएको हुन्छ । नेपालको संविधानको धारा ११४ मा नेपाल सरकारले र धारा २०२ मा प्रदेश सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ ।

अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुन्छ । यद्यपि, अध्यादेश अल्पकालीन र अस्थायी कानुन हो । अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संसद्को अधिवेशन बसेपछि ६० दिनभित्र अध्यादेशलाई संसद्बाट पारित गराउनुपर्छ । संसद्बाट पारित नभएमा त्यस्तो अध्यादेश खारेज हुन्छ र सरकारले जुनसुकै बेला पनि अध्यादेश फिर्ता लिन सक्छ । अध्यादेश जारी गरेर काम गर्दा सरकारलाई कानुनी शक्ति प्राप्त हुन्छ जुन विधिको शासनको एक अंग पनि हो । अध्यादेशमार्फत सरकारले देशमा आइपरेको विशेष परिस्थितिको व्यवस्थापन सक्छ भने अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकारले कार्यपालिकालाई शक्तिशाली एवं संकट मोचन गर्न सक्षम पनि बनाएको हुन्छ ।

संसद्लाई छल्दै र संसद्को अवज्ञा गर्दै जारी अध्यादेशको आडमा शासन गर्न सरकार उद्यत हुनु राम्रो लक्षण होइन । शासन गर्ने उद्देश्यले अध्यादेशको ओइरो लागिरहेको छ । यसलाई ‘अध्यादेश राज’ (रुल वाई ओर्डिनान्स) भनिन्छ । सरकारलाई जस्तोजस्तो आवश्यकता प-यो उस्तउस्तै अध्यादेश जारी गर्ने भएकाले अध्यादेश जहिले पनि नागरिकको हितमा नभएर राज्यको पक्षमा रहेको हुन्छ । अध्यादेशको राजमा सरकारले अस्थायी कानुनको सहारामा आफ्नो निहित स्वार्थ पूरा गर्ने गर्छ र कानुन (विधि)को शासनलाई अर्थहीन बनाउँछ । र सरकारलाई उत्तरदायीविहीन बनाउँदै जान्छ । अहिले ‘कोरोनाको महामारी एकातिर, सरकार भने अध्यादेश जारी गर्दै शासनतिर’ भन्ने एउटा नयाँ उखान नेपालको राजनीतिक वृतमा चर्चाको विषय बनेको छ ।

अध्यादेशको दुरुपयोग अहिले संसारभरका प्रजातान्त्रिक सरकारहरूको आमप्रवृति बनेको पाइन्छ

आर्थिक वर्ष २०७८-७९ को वार्षिक बजेट अध्यादेशबाट आएको छ । नेपाल सरकारले कर्मचारी समायोजनसम्बन्धी अध्यादेश २०७५, औषधिसम्बन्धी अध्यादेश २०७७, तेजाव तथा अन्य घातक रासायनिक पदार्थ नियमन अध्यादेश २०७७, नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी समायोजनसम्बन्धी अध्यादेश २०७७, फौजदारी कसुर तथा फौजदारी कार्यविधिसम्बन्धी अध्यादेश २०७७, यौन हिंसाविरुद्ध अध्यादेश २०७७, सामाजिक सुरक्षासम्बन्धी अध्यादेश २०७७ संवैधानिक परिषद् ऐन संशोधनसम्बन्धी अध्यादेश २०७७, शपथसम्वन्धी अध्यादेश २०७८, नेपाल नागरिकता ऐन २०६३ संशोधनसम्बन्धी अध्यादेश २०७८ र कोभिड–१९ संकट व्यवस्थापनसम्बन्धी अध्यादेश २०७८, रेल्वे अध्यादेश २०७८, स्वास्थ्यकर्मी तथा स्वास्थ्य संस्थाको सुरक्षासम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश २०७८ गरी १६ बढी अध्यादेश जारी भइसकेका छन् । अध्यादेश आउन अझै रोकिने छाँट देखिँदैन ।

नेपाल सरकारले जारी गरेका अध्यादेशको स्वतन्त्र र संक्षिप्त मूल्यांकन गर्दै विद्वानहरूले अध्यादेशलाई चार वर्गमा बाँडेका छन् । पहिलो वर्गमा सरकारले आफनो अभिष्ट वा स्वार्थ पूरा गर्न जारी गरेको अध्यादेश पर्छ । संवैधानिक परिषद् ऐन २०६६, लाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश २०७७, जारी गरी सरकारले संवैधानिक आयोगमा आफ्नो अनुकूलका व्यक्ति नियुक्ति गरेको छ । नेपाल नागरिकता ऐन २०६३ संशोधन सम्बन्धी अध्यादेश २०७८, जारी गर्दै सरकारले आफ्नो राजनीतिक स्वार्थ पूरा गर्न देशको स्वार्थलाई आगोमा होमिदिएको पनि छ । यसै वर्गमा पर्नेगरी सरकारले राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन संशोधन गर्न पनि २०७७ सालमा अध्यादेश जारी गरेको थियो । तर, सर्वत्र विरोध भएपछि सरकारले सो अध्यादेश फिर्ता लिएको थियो ।

दोस्रो वर्गमा संसद्को अधिवेशन चलेको बेलामा पेस गरेर पारित गरे पनि हुने विषयमा सस्तो लोकप्रियता प्राप्त गर्ने मनसुवा राखी जारी गरेका अध्यादेश तेजाव तथा अन्य घातक रासायनिक पदार्थ नियमन अध्यादेश २०७७, फौजदारी कसुर तथा फौजदारी कार्यविधिसम्बन्धी अध्यादेश, २०७७, यौन हिंसाविरुद्ध अध्यादेश, २०७७ र सामाजिक सुरक्षासम्बन्धी अध्यादेश पर्छन् । तेस्रो वर्गमा तत्कालका लागि महŒवहीन विषयमा जारी अध्यादेश नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी समायोजनसम्बन्धी अध्यादेश २०७७, तथा शपथसम्बन्धी अध्यादेश २०७८ पर्दछन् । चौथो वर्गमा देशमा कोरोनाको महामारी व्यवस्थापन गर्न जारी भएका अत्यावश्यक अध्यादेश र आर्थिक वर्ष २०७८÷७९ को वार्षिक बजेट पर्छन् । औषधिसम्बन्धी अध्यादेश २०७७ र कोभिड–१९ संकट व्यवस्थापनसम्बन्धी अध्यादेश २०७८, र स्वास्थ्यकर्मी तथा स्वास्थ्य संस्थाको सुरक्षासम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश २०७८ ले महामारीको तीव्र गतिमा व्यवस्थापन गर्न सरकारलाई सरल सहज र सक्षम बनाएको देखिन्छ । तर, अध्यादेशको मूल्यांकन सारबाट सरकारले आफ्नो अभिष्ट पूरा गर्ने नियतले अधिकांश अध्यादेश जारी गरेको प्रस्ट हुन आउँछ ।

प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीलाई सुदृढ गर्न ब्यारेन डि मन्टेस्क्युले सरकारका अंगहरू कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाबीच आवश्यक ‘शक्ति र अधिकारको बाँडफाँट, नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्त’ प्रतिपादन गरे । शासन सञ्चालनमा कुनै पनि अंग निरंकुश बन्न नसकोस् भनेर प्रजातान्त्रिक संविधानमा अधिकारको वितरण तथा नियन्त्रण र सन्तुलनको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । कानुन बनाउने अधिकार विद्यायिकामा, कानुन कार्यान्वयन गरी देशको शासन सञ्चालन गर्ने अधिकार कार्यपालिकामा र कानुनको व्याख्या गर्ने अधिकार न्यायपालिकामा रहेको हुन्छ ।

अध्यादेश प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीको विशेषता र छोटो समयमा आपतकाल व्यवस्थापनको सुविधा र संयन्त्र हो

व्यवस्थापिकाले सरकार बनाउँछ, सरकारले उत्तरदायी भएर काम गरेन भने त्यस्तो सरकारलाई अविश्वासको प्रस्ताव पारित गरी हटाउन पनि सक्छ । व्यवस्थापिकाले सरकार बनाउन सकेन, बजेट पारित गर्न सकेन र कानुन बनाउन पनि सकेन भने कार्यपालिकाले विद्यायिकालाई विघटन गरी अर्को निर्वाचन गराउन सक्छ । त्यस्तै, सर्वाेच्च अदालतको न्यायधीश कानुनको व्याख्या गर्न सक्षम भएन र न्याय सम्पादन गर्न असक्षम भयो भने व्यवस्थापिकाले त्यस्तो न्यायधीशलाई महाभियोग लगाएर हटाउन सक्छ । संविधानले कार्यपालिकालाई प्रत्यायोजित विद्यायिकी अधिकारको प्रयोग गर्ने, सर्वोच्च अदालतलाई आफ्नो कार्यविधि आफैं बनाउने तथा विद्यायिकालाई कार्यसञ्चालन विशेषाधिकार दिएर शासन प्रक्रिया सरल बनाएको पनि हुन्छ । सरकारका अंगबीच पाइने यस प्रकारको आपसी सहयोग, नियन्त्रण र सन्तुलनले शासन प्रणालीलाई प्रजातान्त्रिक बनाएको हुन्छ । तर, अध्यादेशको दुरुपयोग अहिले संसारभरका प्रजातान्त्रिक सरकारको आमप्रवृति बनेको पाइन्छ । ‘अध्यादेश राज’ निरंकुशताको द्योतक हो भन्दै संविधानवाद र सीमित सरकारको वकालत गर्ने विद्वानले चिन्ता व्यक्त गरिरहेका पनि छन् ।

नेपालको संविधानको धारा ११४ (१) र धारा २०२ (१) मा राखिएको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने शब्दावली अपरिभाषित छ । कस्ताकस्ता परिस्थितिमा तत्काल केही गर्न आवश्यक हुन्छ सोको व्याख्याको अभाव हुँदा सरकारले अध्यादेशमार्फत आफ्नो संर्कीण स्वार्थ पूरा गर्न र क्षणिक लाभ उठाउन दुरुपयोग गर्न पाएको प्रस्ट देखिन्छ । अध्यादेश जारी गर्दै शासनमा रमाउने सरकारको प्रवृतिको नियन्त्रण गर्न संविधानमा अदालतद्वारा अध्यादेशको पुनरावलोकन हुने व्यवस्था पनि राखिएको हुन्छ । संसद्बाट बनेका ऐन तथा सरकारले जारी गरेका अध्यादेशको न्यायिक पुनरावलोकन प्रजातान्त्रिक प्रणाली र संस्कार संरक्षणका लागि गरिएको व्यवस्था हो । तर, संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन संशोधन गर्न जारी भएको अध्यादेशविरुद्ध गरिएको रिट निवेदनमाथिको सर्वोच्च अदालतबाट सुनुवाइ र फैसला नियुक्त पदाधिकारीको कार्यकाल सकिएपछि गरेर त न्यायिक पुनरावलोकनको के अर्थ रहन्छ र ? र नेपाल नागरिकता ऐन सशोधन गर्न जारी अध्यादेशविरुद्ध रिटमाथि तत्काल अदालती आदेश जारी नभएमा वा फैसला नभएमा करिब ६ लाख नागरिकता वितरण भइसकेपछि गरेको पुनरावलोकनले त संविधानमा राखिएको न्यायिक पुनरावलोकनलाई निष्प्रयोजन बनाउँदैन र ? नागरिकतासम्बन्धी अध्यादेशमा सर्वोच्च अदालतले स्टेअर्डर जारी गरे पनि संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेशमा अझै फैसला आउन सकेको छैन ।

जननिर्वाचित सरकारले अध्यादेश जारी गर्दै शासनमा रमाउने प्रवृति कदापि प्रजातान्त्रिक आचरण अनुकूल हुन सक्दैन । अध्यादेशले संसद् र जनताले चुनेर पठाएका प्रतिनिधिको सोझै अवमूल्यन गर्ने भएकाले अध्यादेशलाई निरंकुश शासनको तुष पनि मान्ने गरिन्छ । केही संविधानविद्ले त अध्यादेश जारी गरेर शासन गर्ने संवैधानिक सुविधालाई साम्राज्यवादी अवशेषका रूपमा मानेका छन् र उनीहरू संविधानमा अध्यादेश जारी गर्ने प्रावधान नै राखिनुहँुदैन भनेर वकालत पनि गर्ने गर्छन् । आफैं कानुन बनाउने आफंै कार्यान्वयन गर्ने र आफंै कानुनको पुनरावलोकन गर्ने चरित्र तानाशाही, अनुत्तरदायी एवं एकतन्त्रीय शासन प्रणालीमा मात्र पाइन्छ । अध्यादेशको राजमा पनि सरकार संसद् छल्दै आफ्नो अभिष्ट पूरा गर्न क्रियाशील हुन्छ । आफंै कानुन बनाउन, कार्यान्वयन गर्न र व्याख्या गर्न उद्यत हुने कारण त्यस्तो सरकारलाई प्रजातान्त्रिक वातावरणमा हुर्किएको निरकुंश, अप्रजातान्त्रिक र अनुत्तरदायी सरकार भन्ने गरिन्छ ।

अध्यादेश प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीको विशेषता र छोटो समयमा आपतकाल व्यवस्थापनको सुविधा र संयन्त्र हो । कसैले संवैधानिक व्यवस्थाको दुरुपयोग गरेको दृष्टान्तलाई लिएर अध्यादेशलाई संविधानबाट नै हटाउने तर्क त्यति उपयुक्त देखिँदैन । तर, अध्यादेशको भरमा शासन गर्न खोज्ने प्रजातान्त्रिक तानाशाही चरित्र पनि स्वीकार्य हुँदैन । सर्वोच्च अदालतले सरकारले अध्यादेशबाट ल्याएको बजेटमा ढुंगा गिटी बालुवा उत्खनन गरी व्यापारघाटा कम गर्ने प्रस्तावित नीतिविरुद्ध २०७८ असार ४ गते सरकारले अध्यादेशबाट दूरगामी असर गर्ने निर्णय गर्न नहुने र त्यस्तो अभ्यासले विधायिकाको अधिकारमा हस्तक्षेप हुने भन्दै अन्तरिम आदेश जारी गरेको छ । संविधानमा रहेका केही अस्पष्टतामाथि टेकेर आफ्नो नीहित स्वार्थ पूरा गर्न अध्यादेश जारी गर्दै रमाउने अप्रजातान्त्रिक नेतृत्वलाई नियन्त्रण गर्न र अनुशासनमा राख्न केही प्रजातान्त्रिक उपाय यहाँ प्रस्तुत गरिएको छ ।

पहिलो, संविधानमा रहेको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने शब्दावलीको व्याख्या गर्नुपर्छ । भौगोलिक अखण्डतामाथि आँच आउने भएमा, बाह्य आक्रमणको उच्च सम्भावना रहेमा, आन्तरिक विद्रोह सरकारको काबुबाहिर पुगेमा, चरम आर्थिक विशृंखलता भएमा, प्राकृतिक, जैविक वा प्रविधि सिर्जित विपद् आएमा वा महामारीको कारण गम्भीर संकट उत्पन्न भएको अवस्थाजस्ता विषयमा मात्र अध्यादेश जारी गर्न सकिने गरी ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ शब्दावलीको परिभाषा संविधानमा गर्न सकिन्छ । दोस्रो, सर्वोच्च अदालतले अध्यादेशमाथिको रिट निवेदनमाथिको फैसला बढीमा ३० दिनभित्र सुनाउनुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था संविधानमा गर्नुपर्छ । तेस्रो, जारी भएको अध्यादेश अदालतबाट खारेज भएमा वा संसद्बाट अस्वीकृत भएमा सरकारले राजीनामा दिनुपर्ने र अध्यादेशअनुरूप भएका सबै कार्य सुरुदेखि नै अमान्य हुने प्रावधान संविधानमा राख्नुपर्छ । यस व्यवस्थाबाट अध्यादेशमार्फत राज गर्न उद्दत राजनीतिक प्रवृतिलाई हतोत्तसाही गर्न र अध्यादेश जारी गर्ने आवश्यकतालाई उत्तरदायी बनाउन सकिन्छ ।