नेपालको संविधान नेपालको संघीय शासन प्रणालीको जननी हो । देशको संविधानको निर्माण देशको भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रिय एकता र सुरक्षा तथा देशको सर्वांगीण विकास नागरिकको कल्याणलाई महत्व दिएर गरिएको छ । संविधानले सहकारिता मूलक संघीय शासन प्रणालीको सिद्धान्तलाई अंगीकार गरेको छ । भौगोलिक बनावट, जातीय समिश्रण र आर्थिक विकासका संम्भावना र अवसरको आधारमा प्रणालीको विकास गरिएको छ । संघीय शासन प्रणाली भए पनि संविधानमा एकात्मक शासन प्रणालीका चरित्र रहेका छन् । एउटै संविधान, एउटै राष्ट्रिय झन्डा, एउटै नागरिकता, एकल राष्ट्रिय गान, एउटै मुद्रा, नेपाली सेना, एकीकृत न्याय प्रणाली, एकीकृत निजामती सेवा, एकीकृत प्रहरी सेवा, निर्वाचन प्रणाली, एउटै लेखांकन प्रणाली, अवशिष्ट अधिकार संघमा रहने व्यवस्था, संघीय कानुनको श्रेष्ठता रहने संवैधनिक व्यवस्था तथा संकटकालीन अधिकारको व्यवस्था संघीय शासन प्रणालीमा एकात्मक शासन प्रणालीका विशेषता हुन् ।

संविधानमा संघीय इकाइबीच राज्यशक्तिको बाँडफाँटमा आफ्नै खालका विशेषता छन् भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच शासन सञ्चालन प्रक्रिया र सम्बन्धमा पनि अलग्गै किसिमको चरित्र पाइन्छ । संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको राज्य सरचना निमार्ण गरी राज्यशक्ति तीन तहका सरकारमा बाँडिदिएको छ । नेपालको राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान र कानुनबमोजिम प्रयोग गर्ने व्यवस्था पनि संविधानले गरेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता, राष्ट्रिय हित, सर्वांगीण विकास, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संघीय शासन प्रणाली, मानव अधिकार तथा मौलिक हक, कानुनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलन, बहुलता र समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचानको संरक्षण हुनेगरी शासन सञ्चालन गर्नुपर्ने व्यवस्थासमेत संविधानले गरेको छ ।

राज्यशक्तिको बाँडफाँट संविधानको अनुसूचीमा छ । संविधानको धारा (५७) अनुसूची (५) मा संघको अधिकारसूची छ र सो अधिकारको प्रयोग संविधान र संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था रहेको छ । प्रदेशको अधिकार अनुसूची (६) मा छ र सो अधिकारको प्रयोग संविधान र प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था रहेको छ । स्थानीय तहको अधिकार अनुसूची (८) मा छ र सो अधिकारको प्रयोग संविधान र स्थानीय तहको कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था रहेको छ । संविधानमा संघ र प्रदेशको साझा अधिकार संविधान, संघीय कानुन र प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था रहेको छ । स्थानीय तहको अधिकार संविधान र गाउँ सभा र नगर सभाले बनाएको कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था रहेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार संविधान, संघीय कानुन, प्रदेश कानुन र गाउँ सभा र नगर सभाले बनाएको कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था संविधानमा रहेको छ ।

संविधानमा सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच न्यायोचित रूपमा वितरण गर्ने प्रतिबद्धता रहेको छ

राज्यशक्तिको बाँडफाँट गर्दा राष्ट्रिय महत्वका विषय संघमा, संघ र प्रदेशबीच समन्वय र मध्यस्थता गर्नुपर्ने तथा प्रादेशिक महत्वका विषय प्रदेशमा, स्थानीय महत्वका र जनताको नगिच रहेर जनतालाई सेवा दिन सकिने विषय स्थानीय तहमा तथा साझा महत्वका विषय संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारका रूपमा राखिएको छ । अधिकारको बाँडफाँट अध्ययन र अनुसन्धानबिना नै गरिएको स्पष्ट देखिन्छ । संघको सूचीमा प्रदेश र स्थानीयतहबाट सम्पादन हुन सक्ने धेरै अधिकार छन् भने संघबाट मात्र सम्पादन हुनुपर्ने विषय प्रदेश र स्थानीय तहको भागमा पनि परेका छन् । प्रदेशको खास अधिकारभन्दा संघ र प्रदेशको साझा सूचीमा धेरै अधिकार रहेका छन् भने प्रदेशको अधिकार सूचीभन्दा स्थानीय तहको अधिकार सूचीमा धेरै अधिकार रहेका पनि छन् । साझा अधिकारको लामो सूची र संघ र प्रदेश तथा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी साझा अधिकारका रूपमा गरिएको खण्डीकरण सरकारका तहबीचको पाइने विवादको प्रमुख कारण बन्ने गरेको छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार स्पष्ट रूपमा छुट्याइएको छ । सरकारबीच अधिकारको वितरण एक मात्रै शब्दमा वा उस्तैउस्तै शब्दमा गरिएकोे कारण जिम्मेवारी भेग र अस्पष्ट बन्न पुगेको पाइन्छ । सरकारका तहबीच अधिकार एकआपसमा जेलिएको र दोहोरिएकाले कसले त्यो जिम्मेवारी पूरा गर्ने भन्ने अन्योल पनि स्पष्ट देखिन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता र अधिकारबीच सन्तुलन पनि छैन । कतिपय अधिकारको कि त संघीय कानुनले कि त अदालती व्याख्याले मात्र कार्यान्वयन हुन सक्ने अवस्था देखिन्छ । अवशिष्ट अधिकार संघमा रहनेछ । अवशिष्ट अधिकार र साझा सूचीमा रहेका विषयमा संघले बनाएको कानुन मान्य हुुुने व्यवस्थाले प्रदेश र स्थानीय तहको शासनाधिकारमा संघको प्रभुत्व रहने स्पष्ट देखिन्छ ।

राज्यशक्तिको बाँडफाँटसँगै संविधानले सरकारबीच राजस्व स्रोतको पनि बाँडफाँट गरेको छ । नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ प्रदेश र स्थानीय तहबीच न्यायोचित वितरण गर्ने प्रतिबद्धता संविधानमा रहेको छ । संविधानले प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण सिफारिस गर्न तथा प्राकृतिक स्रोतको प्रयोगको प्रतिफल वितरण गर्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था गरेको छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिसबमोजिम हुने व्यवस्था, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच राजस्वको बाँडफाँट गर्दा सन्तुलित र पारदर्शी रूपमा गर्नुपर्ने तथा राजस्व बाँडफाँटसम्बन्धी संघीय ऐन बनाउँदा राष्ट्रिय नीति, राष्ट्रिय आवश्यकता, प्रदेश र स्थानीय तहको स्वायत्तता, प्रदेश र स्थानीय तहले जनतालाई पु¥याउनुपर्ने सेवा र उनीहरूलाई प्रदान गरिएको आर्थिक अधिकार, राजस्व उठाउन सक्ने क्षमता, राजस्वको सम्भाव्यता र उपयोग, विकास निर्माणमा गर्नुपर्ने सहयोग, क्षेत्रीय असन्तुलन, गरिबी र असमानताको न्यूनीकरण, वञ्चितीकरणको अन्त्य, आकस्मिक कार्य र अस्थायी आवश्यकता पूरा गर्न सहयोग गर्नु पर्ने विषयहरूमा ध्यान दिनुपर्ने व्यवस्थाले राजस्व तथा प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँटमा संघबाट असमान व्यवहार हुन र प्रदेश र स्थानीय सरकार स्रोतको अभावमा जिम्मेवारीबाट विमुख हुनुपर्ने देखिँदैन ।

एकात्मक शासन प्रणली रहँदाका बखतमा नेपालको भौगोलिक, आर्थिक, सामाजिक, सांस्कृतिक, जातीय एवं लंैगिक विकास सन्तुलित नभएकाले प्रदेश र स्थानीय तहको वित्तीय, मानवीय एवं प्राकृतिक स्रोतको उपलब्धता सन्तुलित छैन । प्रदेश र स्थानीय तहका आर्थिक क्रियाकलाप भरपर्दा छैनन् र राजस्व संकलन क्षमता पनि प्रभावकारी छैन । संघीय अनुदानमा प्रदेश र संघ र प्रदेशको अनुदानमा स्थानीय तहले काम गर्नुपर्ने स्थिति छ । अनुदानको आडमा संघले संघीय नीति र कार्यक्रम प्रदेश र स्थानीय तहबाट सम्पादन गराउने अवसर प्राप्त गरेको छ भने प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो राजस्वमा अपुग हुने रकम अनुदानबाट परिपूर्ति हुने अवस्था संविधानमा प्रस्टै देखिन्छ ।

अनुदानमा आधारित प्रदेश अर्थतन्त्र आत्मनिर्भर बनाउनुपर्छ

संंविधान संशोधन विषय संघीय संसद्मा मात्र रहेको छ । प्रदेशको सीमाना र अधिकार तथा स्थानीय तहको सीमाना परिवर्तन हुन सक्ने प्रावधान संविधानमा रहेको छ । तर, प्रदेशको सीमाना र अधिकार संशोधन गर्ने विद्येयक प्रदेश सभामा पठाउनुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था रहेको छ । स्थानीय तहको अधिकार र सीमाना परिवर्तनमा संविधानतः स्थानीय तहको कुनै भूमिका संविधानमा उल्लेख देखिँदैन । प्रदेश र स्थानीय तहको सीमाना र अधिकार परिवर्तन हुन सक्ने प्रावधान भए पनि प्रदेश वा स्थानीय तह एकआपसमा जोडिन वा थप टुक्रिन सक्ने वा पाउने प्रावधान भने संविधानमा राखिएको छैन ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार क्षेत्रको विवाद हेर्न संविधानमा संवैधानिक इजलासको व्यवस्था छ भने र राजनीतक एवं विकाससम्बन्धी विवाद समाधान गर्न अन्तर प्रदेश परिषद् रहेको छ । संविधानले नेपालको सरकारी कामकाजको भाषा देवनागरी लिपिमा लेखिन नेपाली भाषा हुने व्यवस्था गरेको छ । नेपाली भाषाका अतिरिक्त प्रदेशले आफ्नो प्रदेशभित्र बहुसंख्यक जनताले बोल्ने एक वा एकभन्दा बढी अन्य राष्ट्रभाषालाई प्रदेश कानुनबमोजिम प्रदेशको सरकारी कामकाजको भाषा निर्धारण गर्ने व्यवस्थासमेत संविधानमा गरिएको छ । तर, देशमा कति भाषाभाषी बेलिने गरेका छन् कतिको आफ्नै लिपि छ सो विषयमा संविधानमा कुनै स्पष्टता भने छैन ।

संविधानले नेपालको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने अभिभारा नेपाल सरकारलाई दिएको छ । नेपाल सरकारले राष्ट्रिय महत्वका विषयमा र प्रदेशबीच समन्वय गर्नुपर्ने विषयमा प्रदेश मन्त्रिपरिषद्लाई संविधान र संघीय कानुनअनुसार आवश्यक निर्देशन दिन सक्नेछ र त्यस्तो निर्देशनको पालना गर्नु सम्बन्धित प्रदेश मन्त्रिपरिषद्को कर्तव्य हुनेछ । नेपाल सरकारले आफैं वा प्रदेश सरकारमार्फत गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकालाई पनि संविधान र संघीय कानुनबमोजिम आवश्यक सहयोग गर्न र निर्देशन दिन सक्नेछ । त्यस्तो निर्देशनको पालना गर्नु गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाको कर्तव्य हुनेछ । साथै, कुनै प्रदेशमा नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रियता वा स्वाधिनतामा गम्भीर असर पर्ने किसिमको कार्य भएमा राष्ट्रपतिले त्यस्तो प्रदेश मन्त्रिपरिषद्लाई आवश्यकतानुसार सचेत गराउन, प्रदेश मन्त्रिपरिषद् र प्रदेश सभालाई बढीमा ६ महिना निलम्बन गर्न वा विघटन गर्न सक्नेछ । यस व्यवस्थाले संघीय शासन प्रणालीमा नीतिगत एकता, सामाजिक सांस्कृतिक एकता र केन्द्रीकरणको मिश्रित स्वाद पाइन्छ भन्नु अत्युक्ति हुँदैन ।

संघीय शासन प्रणालीमा संविधानमा संघलाई प्रदेश र स्थानीय तहको विकास र उन्नतिका लागि अविभावकीय भूमिका खेल्नेगरी संगठित, शक्तिशाली र स्रोत साधनले सम्पन्न हुने व्यवस्था गरिएको हुन्छ । राज्यशक्तिको अधिकार बाँडफाँट गर्दा संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहको अधिकारको सूची वा साझा सूचीमा उल्लेख नभएको वा संविधानमा कुनै तहले प्रयोग गर्नेगरी नतोकिएको विषयमा संघको अधिकार सूचीमा रहेको छ । अवशिष्ट अधिकार संघमा रहने, कतिपय अवस्थामा संघीय कानुनबमोजिम काम गर्नुपर्ने व्यवस्था र संघको मपाई व्यवहारले संघलाई अविभावक नभएर सामन्त बनाएको पाइन्छ । संंघको सामन्त प्रवृतिले संघीय शासन प्रणाली एकात्मक शासन प्रणालीभन्दा टाढा पुग्न सक्दैन कि भन्ने शंका सधैं गर्न सकिन्छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित छ । एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको कानुनी व्यवस्था वा न्यायिक एवं प्रशासकीय निर्णय वा आदेशको कार्यान्वयनमा सहयोग गर्नुपर्नेछ । संविधानमा एक प्रदेशले अर्को प्रदेशसँग साझा चासो, सरोकार र हितको विषयमा सूचना आदान प्रदान गर्न, परामर्श गर्न, आफ्नो कार्य र विधायन’bout आपसमा समन्वय गर्न र आपसी सहयोग विस्तार गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ ।

एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको बासिन्दालाई आफ्नो प्रदेशको कानुनबमोजिम समान सुरक्षा, व्यवहार र सुविधा उपलब्ध गराउनुपर्नेछ । एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा स्थानीय तहको क्षेत्रमा हुने वस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तार वा कुनै प्रदेश वा स्थानीय तहको क्षेत्रमा हुने वस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तारमा कुनै किसिमको बाधा अवरोध गर्न वा कुनै कर, शुल्क, दस्तुर वा महसुस लगाउन वा त्यस्तो सेवावा वस्तुको ढुवानी वा विस्तारमा कुनै किसिमको भेदभाव गर्न पाइनेछैन । यस व्यवस्थाले देशको असन्तुलित विकास र व्यापार व्यवसायमा हुन सक्ने भेदभावको सम्भावना संविधानले अस्वीकार गरेको छ । राज्यको संरचना र राज्यशक्ति तथा राजस्व स्रोतको बाँडफाँटको व्यवस्थाले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह आफ्नो आफ्नो जिम्मेवारी पूरा गर्न सक्षम हुने व्यवस्था र जिम्मेवारी पूरा गर्न अधिकार र स्रोतको प्रयोग गर्दा सरकार उत्तरदायी हुनुपर्ने प्रजातान्त्रिक व्यवस्था संविधानमा रहेको छ ।

प्रदेश सरकारको काँधमा रहेको जिम्मेवारी प्रभावकारी रूपमा सम्पादन गर्ने अवसर र चुनौती दुवै रहेको छ । अनुदानमा आधारित प्रदेश अर्थतन्त्रलाई आत्मनिर्भर बनाउनु छ । संगठनात्मक संरचना र कर्मचारीतन्त्रलाई उत्पादक तथा शासन प्रणाली सञ्चालनको प्रक्रियालाई छोटो र नागरिकमुखी बनाउनु पनि छ । यसकारण जिम्मेवारी पूरा गर्न प्रदेश सरकारले आन्तरिक क्षमता (मानवीय, वित्तीय एव प्रविधि)को सुदृढीकरण, संघसँग हार्दिक सम्बन्ध विस्तार तथा स्थानीय तहसँग मधुर समन्वय विकास गर्न आवश्यक हुन्छ ।