विषय प्रवेश : संविधान कुनै पनि देशको मूल कानुन हो । यो प्रत्येक देशको मौलिक सिद्धान्त वा स्थापित नजिरको एक समष्टिगत स्वरूप हो । यसले राज्य सञ्चालनका लागि आवश्यक कानुनी आधारको निर्माण गर्दै यस्ता आधार वा अधिकारको कार्यान्वयनका सीमा पनि निर्धारण गर्छ । प्रत्येक देशको सामाजिक, सांस्कृतिक, राजनीतिकलगायतका पक्ष फरक–फरक हुने हुनाले सबै देशको आआफ्नो विशिष्ट गुणसहितको संविधान हुन्छ ।

तर, सिद्धान्ततः सबै संविधानमा कानुनी सर्वोच्चता रहनुपर्छ भन्ने सर्वमान्यता रहेको देखिन्छ । विश्वको इतिहासमा लिखित र अलिखित (बेलायत) दुवै प्रकारका संविधानको प्रचलन रहेको देखिन्छ । १६औं शताब्दीमा बनेको ‘सान मारिनो’ को संविधानलाई सबैभन्दा पुरानो संविधानका रूपमा लिन सकिन्छ । नेपालको इतिहासमा २००४ सालदेखि अहिलेसम्म सातवटा संविधान कार्यान्वयनमा आएको देखिन्छ । १९१० सालमा बनेको मुलुकी ऐनलाई संवैधानिक युगको सुरुवातका रूपमा पनि लिन सकिन्छ भने नेपालको पहिलो संविधानको रूपमा नेपाल सरकार वैधानिक कानुन २००४ सालमा जारी भएको देखिन्छ । समयक्रमका राजनीतिक घटना र परिघटना र जनआकांक्षाको परिणामस्वरूप भएका शासकीय स्वरूप र राजनीतिक परिदृश्यमा भएको परिवर्तन स्वरूप संविधान पनि परिवर्तन हुँदै गएको पाइन्छ । अहिलेसम्मका नेपालका संविधानमा नेपाल सरकार वैधानिक कानुन (२००४), नेपालको अन्तरिम शासन विधान (२००७), नेपाल अधिराज्यको संविधान (२०१५), नेपालको संविधान (२०१९), नेपाल अधिराज्यको संविधान (२०४७), नेपालको अन्तरिम संविधान (२०६३) र नेपालको संविधान (२०७२) रहेका छन् ।

नेपालको संविधानको प्रस्तावनामा सामन्ती, निरंकुश, केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यव्यवस्थाले सिर्जना गरेका सबै प्रकारका विभेद र उत्पीडनको अन्त्य गर्दै संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्न यो संविधान जारी गरिएको उल्लेख भएकाले हामी संवैधानिक र संरचनागत रूपमै संघीय शासन प्रणालीमा प्रवेश गरेका छौं । संविधानको धारा २ मा नेपालको सार्वभौमसत्ता र राजकीयसत्ता नेपाली जनतामा निहित रहेको र यसको प्रयोग यस संविधानमा व्यवस्था भएबमोजिम हुने उल्लेख भएको हुनाले निर्वाचनका माध्यमबाट प्रतिनिधि छनोट गरी निश्चित समयका लागि सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्ता प्रयोग गर्न सरकार गठन हुने प्रस्ट बुझ्न सकिन्छ ।

संविधानको धारा ५० मा रहेका निर्देशक सिद्धान्तमा लोककल्याणकारी राज्यव्यवस्थाको स्थापना गर्ने तथा परस्पर सहयोगमा आधारित संघीयताका आधारमा संघीय एकाइबीचको सम्बन्ध सञ्चालन गर्दै स्थानीय स्वायत्तता र विकेन्द्रीकरणका आधारमा शासन व्यवस्थामा समानुपातिक सिद्धान्तलाई आत्मसात् गर्दै लोकतान्त्रिक अधिकारको उपभोग गर्न पाउने अवस्था सुनिश्चित गर्न संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक व्यवस्था सुदृढ गर्ने राज्यको राजनीतिक उद्देश्य हुने उल्लेख भएकाले पनि हाम्रो संघीय प्रणालीमा तहगत सरकारको अन्तरसम्बन्ध रहनुपर्ने प्रस्टसँग बुझ्न सकिन्छ । त्यस्तै, धारा ५१ (ख) मा राज्यका नीतिअन्तर्गत राजनीतिक तथा शासन व्यवस्थासम्बन्धी नीति उल्लेख गरिएको छ । जसको छैटौं बुँदामा संघीय इकाइबीच जिम्मेवारी, स्रोतसाधन र प्रशासनको साझेदारी गर्दै सुमधुर र सहयोगात्मक सम्बन्धको विकास र विस्तार गर्ने उल्लेख भएको हुनाले पनि संघीय इकाइबीचको अन्तरसरकारी सम्बन्धको महत्व प्रस्ट हुन्छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचमा अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थापनसम्बन्धी व्यवस्था अन्य कानुनमा पनि उल्लेख्य रूपमा रहे तापनि यो छोटो लेखमा संविधानको व्यवस्था’bout मात्र उल्लेख गरिएको छ र संविधानमा उल्लेख भएका प्रावधान र व्यवस्थालाई समग्रतामा हेर्दै थप व्याख्या गरिएको छैन ।

प्रदेशसभा, गाउसभा वा नगरसभाले कानुन बनाउदा संघीय कानुनसग नबाझिने गरी बनाउनुपर्ने र बनाएको त्यस्तो कानुन संघीय कानुनसग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म आमान्य हुने व्यवस्था छ

संविधानतः राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँट : संविधानको धारा ५६ मा राज्यको संरचना उल्लेख गर्दै नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको हुने र राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानुनबमोजिम गर्ने व्यवस्था गरेको छ । नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता, राष्ट्रिय हित, सर्वांगीण विकास, बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संघीय शासन प्रणाली, मानव अधिकार तथा मौलिक हक, कानुनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रण तथा सन्तुलन, बहुलता र समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचानको संरक्षण गर्ने दायित्व पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको हुने संविधानको मर्म र भावना भएकाले यी तीन तहका सरकारबीच अन्तरसरकारी सम्बन्ध हुन जरुरी हुन्छ ।

संविधानको धारा ५७ मा राज्यशक्तिको बाँडफाँटसम्बन्धी व्यवस्था रहेको छ । जसअनुसार संघको अधिकार अनुसूची–५ (३५ वटा), प्रदेशको अधिकार अनुसूची–६ (२१ वटा) र स्थानीय तहको अधिकार अनुसूची–८ (२२ वटा) मा उल्लिखित विषयमा निहित रहने व्यवस्था गरेको छ । संघको एकल अधिकारको प्रयोग संविधान र संघीय कानुनबमोजिम, प्रदेशको एकल अधिकारको प्रयोग संविधान र प्रदेश कानुनबमोजिम र स्थानीय एकल तहको अधिकारको प्रयोग संविधान र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ । संघ र प्रदेशको साझा अधिकार अनुसूची–७ मा उल्लिखित २५ वटा विषयमा निहित रहने र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग संविधान, संघीय कानुन र प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ ।

त्यसैगरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार अनुसूची–९ मा उल्लिखित १५ वटा विषयमा निहित रहनेछ र त्यस्तो अधिकारको प्रयोग संविधान, संघीय कानुन, प्रदेश कानुन र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ । संविधानको धारा ५९ले आर्थिक अधिकारको प्रयोगसम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ । यसमा तीनवटै तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने विषय उल्लेख गरेको छ भने धारा ६० मा राजस्व स्रोतको बाँडफाँटसम्बन्धी व्यवस्था गर्दै तीनवटै तहले आफ्नो आर्थिक अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतबाट राजस्व उठाउन सक्ने तर साझा सूचीभित्रको विषयमा र कुनै पनि तहको सूचीमा नपरेका विषयमा कर लगाउने र राजस्व उठाउने व्यवस्था नेपाल सरकारले निर्धारण गरेबमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ ।

नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह हुने र राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधानतः गर्ने व्यवस्था छ

संविधान र अधिकार क्षेत्रको कार्यान्वयन : एकै भूगोलमा रहेका नागरिकलाई तीन तहकै सरकारहरूले शासन गर्ने भएकाले नीति, योजना, कानुन निर्माण तथा कार्यान्वयन र सेवा प्रवाह तथा विकास निर्माणका कार्यमा तीन तहकै सरकारको जिम्मेवारी रहन्छ । प्रस्तावनामा उल्लेख भएका नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रिय एकता, स्वाधीनता र स्वाभिमानलाई अक्षुण्ण राखी जनताको सार्वभौम अधिकार, स्वायत्तता र स्वशासनको अधिकारलाई आत्मसात् गर्ने विषय, विविधताबीचको एकता, सामाजिक सांस्कृतिक ऐक्यबद्धता, सहिष्णुता र सद्भावलाई संरक्षण एवं प्रवद्र्धन गर्ने विषय, वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक, धार्मिक, लैंगिक विभेद र सबै प्रकारका जातीय छुवाछुतको अन्त्य गरी आर्थिक समानता, समृद्धि र सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न समानुपातिक समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तका आधारमा समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने विषय, प्रतिस्पर्धात्मक बहुदलीय लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली, नागरिक स्वतन्त्रता, मौलिक अधिकार, मानवअधिकार, बालिग मताधिकार, आवधिक निर्वाचन, पूर्ण प्रेस स्वतन्त्रता तथा स्वतन्त्र, निष्पक्ष र सक्षम न्यायपालिका र कानुनी राज्यको अवधारणालगायतका लोकतान्त्रिक मूल्य र मान्यतामा आधारित समाजवादप्रति प्रतिबद्ध रही समृद्ध राष्ट्र निर्माण गर्न विषय, संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्ने विषय तथा राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति तथा दायित्वको पालना र कार्यान्वयन गर्ने विषय तीन तहको संयुक्त जिम्मेवारीका रूपमा हेरिनुपर्छ । यी विषयको दायित्वबाट उम्किन कुनै पनि तहका सरकारलाई संविधानले छुट दिएको छैन ।

संविधान र अन्तरसम्बन्धका क्षेत्रहरू
(क) विधायिकी अन्तरसम्बन्ध : संविधानको धारा ६२ मा राष्ट्रपतिको निर्वाचन संघीय संसद्का सदस्य र प्रदेश सभाका सदस्य मतदाता रहेको निर्वाचक मण्डलबाट हुने र संघीय संसद्का सदस्य र प्रदेश सभाका सदस्यको मतभार संघीय कानुनबमोजिम फरक हुने व्यवस्था छ । संविधानको धारा ८६ मा राष्ट्रिय सभाको गठन प्रदेश सभाका सदस्य, गाउँपालिकाका अध्यक्ष र उपाध्यक्ष तथा नगरपालिकाका प्रमुख र उपप्रमुख रहेको निर्वाचक मण्डलद्वारा संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । धारा २२० मा जिल्लाभित्रका गाउँपालिका र नगरपालिकाबीच समन्वय गर्न जिल्लाभित्रका गाउँ कार्यपालिका अध्यक्ष र उपाध्यक्ष तथा नगर कार्यपालिका प्रमुख र उपप्रमुख सदस्य रहनेगरी एक जिल्ला सभा रहने र सो सभाले एक जना प्रमुख, एक जना उपप्रमुख, कम्तीमा तीन जना महिला र कम्तीमा एक जना दलित वा अल्पसंख्यकसहित बढीमा नौ जना सदस्य रहेको जिल्ला समन्वय समितिको निर्वाचन गर्ने र सो जिल्ला समन्वय समितिले जिल्ला सभाको तर्फबाट गर्नुपर्ने सम्पूर्ण कार्य सम्पादन गर्ने व्यवस्था गरेको छ ।

(ख) राजनीतिक तथा कार्यकारिणी अन्तरसम्बन्ध : संविधानको धारा ७५ ले नेपालको कार्यकारिणी अधिकार संविधान र कानुनबमोजिम मन्त्रिपरिषद्मा निहित हुने, संविधान र कानुनको अधीनमा रही नेपालको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने अभिभारा मन्त्रिपरिषद्मा हुने, नेपालको संघीय कार्यकारिणीसम्बन्धी सम्पूर्ण काम नेपाल सरकारको नाममा हुने र सोबमोजिम नेपाल सरकारको नाममा हुने निर्णय वा आदेश र तत्सम्बन्धी अधिकारपत्रको प्रमाणीकरण संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ । मन्त्रिपरिषद्को गठनसम्बन्धी व्यवस्था धारा ७६ मा रहेको छ । संविधानको धारा २३२ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने उल्लेख छ । नेपाल सरकारले राष्ट्रिय महत्वका विषयमा र प्रदेशबीच समन्वय गर्नुपर्ने विषयमा प्रदेश मन्त्रिपरिषद्लाई यो संविधान र संघीय कानुनबमोजिम आवश्यक निर्देशन दिन सक्ने र त्यस्तो निर्देशनको पालन गर्नु सम्बन्धित प्रदेश मन्त्रिपरिषद्को कर्तव्य हुने व्यवस्था पनि गरेको छ ।

त्यस्तै, कुनै प्रदेशमा नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रियता वा स्वाधीनतामा गम्भीर असर पर्ने किसिमको कार्य भएमा राष्ट्रपतिले त्यस्तो प्रदेश मन्त्रिपरिषद्लाई आवश्यकताअनुसार सचेत गराउन, प्रदेश मन्त्रिपरिषद् र प्रदेश सभालाई बढीमा ६ महिनासम्म निलम्बन गर्न वा विघटन गर्न सक्ने व्यवस्था पनि गरेको छ । त्यसैगरी, नेपाल सरकारले आफैं वा प्रदेश सरकारमार्फत गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकालाई यो संविधान र संघीय कानुनबमोजिम आवश्यक सहयोग गर्न र निर्देशन दिन सक्ने र त्यस्तो निर्देशनको पालन गर्नु गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकाको कर्तव्य हुने व्यवस्था पनि संविधानमा रहेको छ ।

(ग) न्यायिक अन्तरसम्बन्ध : धारा १२७ मा नेपालमा सर्वोच्च अदालत, उच्च अदालत र जिल्ला अदालत रहने र कानुनबमोजिम मुद्दा हेर्न स्थानीय स्तरमा न्यायिक निकाय वा विवाद समाधानका वैकल्पिक उपाय अवलम्बन गर्न आवश्यकताअनुसार अन्य निकाय गठन गर्न सकिने व्यवस्था रहेको छ । संघमा एक सर्वोच्च अदालत, सातवटै प्रदेशमा एक-एक उच्च अदालत, ७७ जिल्लामा जिल्ला अदालत र ७ सय ५३ वटै स्थानीय तहमा न्यायिक समिति रहने व्यवस्था छ । त्यसैगरी, संविधानको धारा १३७ मा संघ र प्रदेश, प्रदेश र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तह तथा स्थानीय तहबीचको अधिकार क्षेत्र’bout भएको विवाद निरूपणका लागि र संघीय संसद् वा प्रदेश सभा सदस्यको निर्वाचनसम्बन्धी विवाद र संघीय संसद्का सदस्य वा प्रदेश सभाका सदस्यको अयोग्यतासम्बन्धी विवाद निरूपणका लागि सर्वोच्च अदालतमा संवैधानिक अदालत रहने व्यवस्था रहेको छ ।

(घ) आर्थिक तथा वित्तीय अन्तर सम्बन्ध : संविधानको धारा ५९ ले आर्थिक अधिकारको प्रयोगसम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने व्यवस्था रहेको छ । संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुनेगरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्ने र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आआफ्नो तहको बजेट बनाउने र प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेस गर्ने समय संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था रहेको छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले प्राकृतिक स्रोतको प्रयोग वा विकासबाट प्राप्त लाभको समन्यायिक वितरणको व्यवस्था गर्नुपर्ने र त्यस्तो लाभको निश्चित अंश रोयल्टी, सेवा वा वस्तुका रूपमा परियोजना प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई कानुनबमोजिम वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था रहेको छ । त्यस्तै, संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले प्राकृतिक स्रोतको उपयोग गर्दा स्थानीय समुदायले लगानी गर्न चाहेमा लगानीको प्रकृति र आकारको आधारमा कानुनबमोजिमको अंश लगानी गर्न प्राथमिकता दिनुपर्ने र वैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नेपाल सरकारको हुने तर त्यस्तो सहायता वा ऋण लिँदा देशको समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व हुनेगरी लिनुपर्ने व्यवस्थाका साथै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको बजेट घाटा व्यवस्थापन तथा अन्य वित्तीय अनुशासनसम्बन्धी व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था पनि गरेको छ ।

(ङ) प्रशासनिक-क्षमता विकासको अन्तरसम्बन्ध : संविधानको धारा ५१ मा सार्वजनिक प्रशासनलाई स्वच्छ, सक्षम, निष्पक्ष, पारदर्शी, भ्रष्टाचारमुक्त, जनउत्तरदायी र सहभागितामूलक बनाउँदै राज्यबाट प्राप्त हुने सेवा सुविधामा जनताको समान र सहज पहुँच सुनिश्चित गरी सुशासनको प्रत्याभूति गर्ने र संघीय इकाइबीच जिम्मेवारी, स्रोत साधन र प्रशासनको साझेदारी गर्दै सुमधुर र सहयोगात्मक सम्बन्धको विकास र विस्तार गर्ने राज्यको नीतिका रूपमा उल्लेख भएको देखिन्छ । धारा २४३ ले कुनै एक प्रकारको संघीय निजामती सेवाको पदबाट अर्को प्रकारको संघीय निजामती सेवाको पदमा वा अन्य सरकारी सेवाबाट संघीय निजामती सेवामा सरुवा वा बढुवा गर्दा वा कुनै प्रदेशको निजामती सेवाको पदबाट संघीय निजामती सेवाको पदमा वा संघीय निजामती सेवाको पदबाट प्रदेश निजामती सेवाको पदमा सेवा परिवर्तन वा स्थानान्तरण गर्दा उम्मेदवारको उपयुक्तताको विषयमा लोकसेवा आयोगको परामर्श लिने व्यवस्था गरेको छ । धारा २४४ मा प्रदेश लोकसेवा आयोगको गठन, काम, कर्तव्य र अधिकार प्रदेश कानुनबमोजिम हुने र यसका लागि संघीय संसद्ले कानुन बनाएको आधारमा मापदण्ड निर्धारण गर्ने व्यवस्था गरेको छ । धारा २८५ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले कानुनबमोजिम सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

(च) कानुन निर्माणमा अन्तरसम्बन्ध : संविधानको धारा ५७ मा बमोजिम प्रदेशसभा, गाउँसभा वा नगरसभाले कानुन बनाउँदा संघीय कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्ने र प्रदेश सभा, गाउँसभा वा नगर सभाले बनाएको त्यस्तो कानुन संघीय कानुनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म आमान्य हुने व्यवस्था रहेको छ । त्यसैगरी, गाउँ सभा वा नगर सभाले कानुन बनाउँदा प्रदेश कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्ने र गाउँ सभा वा नगर सभाले बनाएको त्यस्तो कानुन प्रदेश कानुनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म आमान्य हुने व्यवस्था पनि रहेको छ । धारा ५९ मा संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुनेगरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्ने र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आआफ्नो तहको बजेट बनाउने र प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेस गर्ने समय संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले प्राकृतिक स्रोतको प्रयोग वा विकासबाट प्राप्त लाभको निश्चित अंश रोयल्टी, सेवा वा वस्तुका रूपमा परियोजना प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई कानुनबमोजिम वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था छ ।