स्थानीय सरकारको पृष्ठभूमि : लोक कल्याणकारी शासन प्रणालीमा स्थानीय सरकार देशको शासन सञ्चालनको एउटा महत्वपूर्ण आधार, प्रमुख संयन्त्र र संरचना हो । तृणमूल तहमा प्रत्यक्षरूपमा प्रजातान्त्रिक अभ्यास गर्ने थलोका रूपमा स्थानीय निकायहरू परिचित छन् । नागरिकको नजिक रहेर सार्वजनिक सेवा प्रवाह गर्ने गुरूत्तर दायित्व स्थानीय सरकारको काँधमा रहेको छ । स्थानीय सरकारले जनताको नजिक रहेर जनताका आवश्यकता र चाहना स्थानीय स्रोतसाधन परिचालन गरेर पूरा गर्छ र तिनै जनताप्रति पनि उत्तरदायी हुन्छ । स्थानीय सरकारलाई जे नाम दिएपनि स्थानीय सरकारको अभ्यास आदिम कालदेखि नै भएको देखिन्छ ।

इजिप्ट र ग्रीसका सिटी स्टेटहरूले स्वतन्त्र रूपमा शासन सञ्चालन गरेका दृष्टान्त छन् भने नेसनस्टेटको उदयपछि विलिन प्रायः भएका इतिहास पनि छन् । सिटी स्टेट स्थानीय सरकारको एउटा प्रारम्भिक रूप थियो भने नेसनस्टेटको आरम्भसँगै स्थानीय सरकारहरू केन्द्रको विस्तारित निकायको रूपमा रहन गएको पनि देखिन्छ । नेपालको इतिहास अध्धयन गर्दा लिच्छवी र मल्ल कालमा भएको पाञ्चाली र पञ्चसमुच्चको अभ्यास कोसेढुंगासिद्ध हुन्छ । नेपाल एकीकरणको समयमा पृथ्वीनारायण शाहले विभाजित राज्यहरूलाई निश्चित कर बुझाएर ती राज्यहरूलाई पूर्ववत शासन गर्ने स्वायतता दिनुलाई स्थानीय सरकार र विकेन्द्रीकरणको आरम्भ र अभ्यासको प्रस्थानबिन्दु मान्न सकिन्छ ।

राणाकालमा भीमसेन थापाले बनाएका ३९ जिल्लालाई ३२ जिल्लामा रूपान्तरण गरिएको थियो भने स्थानीय तहमा जनतालाई सरकारी सेवाप्रवाह र न्याय प्रदान गर्न प्रशासनिक युनिटहरू गौडा, गढी र रजौटाहरू रहेका थिए । नेपालको वैधानिक कानुन २००४ ले पहिलोपटक ३२ जिल्ला, चार नगर पञ्चायतको व्यवस्था गरी स्थानीय सरकारलाई कानुनी हैसियत दिएको देखिन्छ भने नेपालको संविधान २०१९ ले विकेन्द्रीकरण सिद्धान्तलाई अंगीकार गर्दै गाउँ, नगर र जिल्ला पञ्चायत सिर्जना गरी शासन सञ्चालनलाई स्थानीय जनताको नजिक पु¥याउने पहलमा इँटा थप्ने काम गरेको देखिन्छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन गर्न समयसमयमा अलगअलग ऐन तर्जुमा गरी व्यवस्थापन गरिरहेकामा २०५६ मा बनेको स्थानीय स्वायत शासन ऐनले स्थानीय तहलाई काम गर्न सक्नेगरी जिम्मेवारी, अधिकार, स्रोतसाधन र कर्मचारी व्यवस्थासम्बन्धी आवश्यक अधिकार निक्षेपण गरेको थियो ।

पृथ्वीनारायण शाहले विभाजित राज्यहरूलाई निश्चित कर बुझाएर ती राज्यलाई पूर्ववत शासन गर्ने स्वायतता दिनुलाई स्थानीय सरकार र विकेन्द्रीकरणको आरम्भ मान्न सकिन्छ

२०७२ सालमा नेपालको संविधान जारी हुनुभन्दा अघि नेपालमा १४ अञ्चल, ७५ जिल्ला, ३ हजार १ सय ५७ गाउँपालिका, २ सय १७ नगरपालिका, एक महानगरपालिका एक र १२ उपमहानगरपालिकामा स्थानीय सरकार क्रियाशील थिए । स्थानीय सरकारका आफ्नै विशेषता रहेका हुन्छन् । संवैधानिक मान्यता, स्पष्ट परिभाषित सानो भौगोलिक क्षेत्र, संविधानमै जिम्मेवारी र अधिकारको व्यवस्था, जिम्मेवारी कार्यान्वयन गर्न कानुन निर्माण गर्ने अधिकार, आफ्नै राजस्व स्रोत, कार्यसम्पादन स्वायतता, आफ्नै संगठन र कर्मचारी तथा केन्द्रीय नियमन नियन्त्रणजस्ता विशेषता स्थानीय सरकारमा पाइन्छन् ।

नेपालको संविधानले एकात्मक शासन प्रणालीलाई संघीय शासन प्रणालीमा रूपान्तरण गरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको राज्य संरचना निर्माण गरेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित छ । संविधानले संघ, प्रदेशका साथसाथै स्थानीय तहका सरकारको कार्यक्षेत्र र अधिकार स्पष्ट गरी स्थानीय सरकारको आवश्यकता र महत्वलाई उच्च बनाएको छ । राज्यशक्तिको प्रयोग गर्न तीन तहका सरकार संविधान र कानुनको अधीनमा रही स्वतन्त्र छन् भने कार्यसम्पादनका सन्दर्भमा सरकारका तहहरूबीच अन्तरसम्बन्ध र समन्वय विकासका लागि अन्तक्र्रिया गर्ने संयन्त्र तथा विवाद व्यवस्थापनका लागि अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था पनि गरिएको छ । साथै, वित्तीय संघीयतालाई सार्थक रूपमा कार्यान्वयन गर्न संविधानले विभिन्न अनुदान तथा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था पनि गरेको छ ।

स्थानीय सरकारको सफलताले संघीय शासनको जग बलियो हुने भएकाले यसलाई सक्षम, उत्तरदायी र जनताप्रिय बनाउनुपर्छ

संविधानले स्थानीय सेवा प्रवाह गर्ने, स्थानीयस्तरका विकास आयोजना निर्माण र कार्यान्वयन गर्ने, आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य र सरसफाई सेवा प्रदान गर्ने, स्थानीय बजारको व्यवस्थापन, वातावरण संरक्षण र जैविक विविधताको व्यवस्थापन गर्ने, स्थानीय पूर्वाधार (जस्तै स्थानीय सडक, ग्रामीण सडक, कृषि सडक, सिँचाइ, खानेपानी, साना जलविद्युत्, वैकल्पिक ऊर्र्जासम्बन्धी) निर्माण गर्ने, कृषि तथा पशुपालन व्यवस्था, महिला, बालबालिका, ज्येष्ठ नागरिक सेवा, भाषा, कला संस्कृतिको संरक्षण जलाधार, वन्यजन्तु, खानीको संरक्षण गर्ने तथा स्थानीय तथ्यांक संकलनजस्ता एकल जिम्मेवारी दिएको छ ।

साथै, स्थानीय सरकारलाई स्थानीय कर उठाउन पाउने, स्थानीय तहस्तरको एफएम सञ्चालन गर्नसक्ने स्थानीय प्रहरी राख्नसक्ने अधिकार संविधानले दिएको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तह मिलेर सम्पादन गर्ने अधिकारको सूची पनि छ । स्थानीय तहले संघ र प्रदेशको समन्वयमा रहेर शिक्षा खेलकुद, स्वास्थ्य, कृषि, विपद् व्यवस्थापन, सुकुम्बासी व्यवस्थापन, व्यक्तिगत घटना व्यवस्थापन, वनजंगलको उपयोग र संरक्षण, सामाजिक सुरक्षा तथा विद्युत् खानेपानी सिँचाइ सेवाजस्ता जिम्मेवारी पूरा गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

संघीयतापछि नेपालमा जिल्लासभा, नगरपालिका, गाउँपालिका र वडा गरी चार किसिमका स्थानीय तह छन् भने ७७ जिल्लासभा, ६ महानगरपालिका, ११ उपमहानगरपालिका, २ सय ७६ नगरपालिका र ४ सय ६० गाउँपालिका गरी ८ सय ३० वटा स्थानीय सरकार देशमा क्रियाशील छन् । स्थानीय तह अर्थात् स्थानीय सरकार आफ्नो भौगोलिक अधिकार क्षेत्रभित्र कानुन बनाउन, नीति, योजना कार्यक्रम बनाउन र कार्यान्वयन गर्न, कर लगाउन र खर्च गर्न आयव्ययसहितको बजेट बनाउन र लागू गर्न स्वायत एवं अधिकार सम्पन्न छन् । यसकारण नेपाली जनताले स्थानीय सरकारबाट ठूलो आशा र अपेक्षा गरेका छन् भने राजनीतिक वृतमा राजनीतिकर्मीहरूले सिंहदरबारको अधिकार गाउँ पुगेको वा पु¥याएको दाबी गर्ने गरेका पनि पाइन्छ ।

स्थानीय तहको कार्यसम्पादन समीक्षा : संघीयतामा स्थानीय तह बलियो, सेवामुखी र उत्तरदायी भयो भने सघीय शासन प्रणाली सफल हुन्छ । संघीय शासन प्रणालीमा २०७४ र २०७९ सालमा गरी दुईवटा निर्वाचन सम्पन्न भएका छन् । निर्वाचनबाट गठित स्थानीय तहका सरकारले नागरिकलाई प्रत्यक्ष प्रजातान्त्रिक शासन प्रणालीमा सहभागी गराएर जनतामा स्थानीय तहबाट जनआवश्यकताका सबै सार्वजनिक सेवा पु¥याउने आशा जगाएको थियो । विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्तअनुरूप जनताको घरदैलोमा रहेका स्थानीय तहबाट सेवा पाउने अपेक्षा पनि अनौठो थिएन । संघीयतापछि गठन भएका स्थानीय सरकारले ‘स्थानीय सरकार स्थानीय सेवा दिन हो’ भन्ने सन्देश दिन सफल भएका छन् ।

समाजमा स्थानीय सरकारसँग अधिकार छ । चाहेमा काम गर्न सकिन्छ भन्ने सन्देश पनि गएको छ । स्थानीय सरकारको अभ्यासले विकास प्रशासन वडा तहसम्म पुगेको छ । स्थानीय तहहरू जनताको चित्त बुझ्दो काम गर्न सफल भए पनि कतिपय स्थानीय तहहरू आफ्नो कार्यसम्पादनमा चुकेको पाइन्छ । यस सन्दर्भमा स्थानीय सरकारको कार्यसम्पादन पक्षको आलोचनात्मक समीक्षाले स्थानीय सरकारलाई आफूलाई चिन्न, बुझ्न र सुधार गर्न मार्ग प्रशस्त गर्छ ।

स्थानीय तहले समाजमा राजनीतिक, सामाजिक एवं आर्थिक सरगर्मी बढाउनुका साथै स्थानीय पूर्वाधार बाटो, पुल, सिँचाइका ससाना कुलोपैनी बनाउने सक्रियता बढेको छ । पर्यटन विकासका लागि कला संस्कृतिको संरक्षण, होमस्टे प्रवद्र्धन गरेर, कृषि तथा पशुपालनका लागि आर्थिक अनुदान सहयोग गरेर, सामाजिक सुरक्षाका कार्यक्रम विस्तार र स्वास्थ्य सेवा परिचालन, मातृशिशु सुरक्षा, बेटी पढाओजस्ता कार्यक्रम प्रारम्भ गरेर स्थानीय नागरिकप्रति उत्तरदायी कार्यक्रम सञ्चालन गरेका छन् ।

तर, बजेट बनाउने सीपको अभावमा झन्डै एकतिहाइ स्थानीय तहले १० असारभित्र बजेट बनाउन नसक्नु, समायोजन गरी निजामति कर्मचारीको मिलान व्यवस्थाको अन्योलले कर्मचारी सबै स्थानीय तहसम्म पुग्न नसक्नु र निर्वाचित पदाधिकारी कार्यसम्पादनका कानुनी र प्रक्रियागत ज्ञानको अभावमा पूर्णरूपमा सक्रिय हुन नसक्नु जस्ता कमी कमजोरी हटाउन असफल भएका छन् । साथै, स्थानीय सरकारका निर्वाचित पदाधिकारी र कर्मचारीबीच रहेको मौन द्वन्द्व र हार्दिक सम्बन्ध विस्तारको अभावमा सबै कार्यक्रमको प्रभावकारिता र प्रभाव अपेक्षित रूपमा देखिन सकेको छैन ।

स्थानीय सरकारको प्रभावकारिता किन शसक्त हुन सकेन भन्ने सन्दर्भमा निम्न कारण जिम्मेवार रहेका पाइन्छ । संघमा अन्तरनिहित साझा र अवशिष्ट अधिकारको कार्यान्वयन तथा संघ र प्रदेशले कानुन बनाउनुपर्ने दायित्वमा राखिएको उल्झन र अनुदान राजनीतिको कपटका कारण स्थानीय सरकारहरू स्वतन्त्र रूपमा काम गर्न स्वायत निकायका रूपमा सबल देखिँदैनन् । संघ वा प्रदेश वा अर्को पालिकाले बनाएको कार्यक्रम सार्ने प्रवृत्तिले स्थानीय तहमा उस्तैउस्तै (डुप्लिकेट) योजना कार्यक्रम बनेको देखिन्छ भने जनताको मागबमोजिमका कार्यक्रम र कार्यक्रमको प्राथमिकीकरणको सर्वथा अभाव रहेको छ ।

बजेट निर्माणको आफ्नै प्रक्रिया र सीप हुन्छ । स्थानीय तहमा स्थानीय विकास अवस्थाको तथ्यांकको कमी छ र भएको पनि अपूरो छ । आवश्यक ज्ञानसीप र संरचनाको अभावमा स्थानीय सरकारको बजेट निर्माण स्वायत्तता संकुचित हुन पुगेको छ । बजेट बनाउने सीपको अभावमा बजेट मूलतः अनुदानमुखी बन्ने गरेका छन् । संघ र प्रदेशबाट प्राप्त हुने अनुदानमा आधारित भएर मात्र बजेट बनाउने प्रवृत्तिले स्थानीय तहको बजेट घाटा बजेट हुन हँुदैन भन्ने सन्देश गएको छ । राजस्व संकलन क्षमताको कमीका कारण स्थानीय तहले आफ्नो राजस्व क्षमता पहिचान गर्न सकेका छैनन् । स्थानीय तहमा दरबन्दीअनुसारका कर्मचारीको अभावले स्थानीय सरकारका कार्यक्रम र योजनाहरू कार्यान्वयनमा सिथिलता आउने गरेको देखिन्छ ।

जनप्रतिनिधि र कर्मचारी दुवैमा प्रशासनिक र कानुनी सक्षमताको अपर्याप्तताले कार्यसम्पान प्रक्रिया कुन्जिएको जस्तो देखिन्छ । सार्वजनिक खरिद योजना तथा खरिद प्रक्रियाको ज्ञानका अभावमा खरिद प्रक्रिया सिथिलजस्तै देखिन्छ । विकास खर्च गर्न खर्च गर्ने कानुनी ज्ञानको अभावमा पुँजीगत खर्च एक तिहाइभन्दा माथि हुन सकेको देखिँदैन । आर्थिक सुशासनको अभावमा बेरुजु र आर्थिक अनियमितता बढेको छ । वित्तीय उत्तरदायित्व कमजोर छ । जस्ले गर्दा संघ प्रदेशमा हुने भ्रष्टाचार प्रवृत्ति पनि केन्द्रबाट स्थानीय सरकारमा निक्षेपण हुँदै गएको हो कि भन्ने देखिन्छ ।

विभिन्न राजनीतिक दलबाट प्रतिस्पर्धा गरेर विजयी भएका जनप्रतिनिधिको शैक्षिक योग्यता र अनुभव फरकफरक हुन्छन् । सम्बन्धित राजनीतिक दल वा प्रशासकीय संयन्त्र उदासीन हुँदा निर्वाचित जनप्रतिनिधिलाई स्थानीय सरकार चलाउने शासन, प्रशासन र बजेटसम्बन्धी तालिमको कमी छ । जनप्रतिनिधि अपरिपक्व तर महत्वाकांक्षी देखिने गरेका छन् । कुनैपनि राजनीतिक दलले आफ्नो दलबाट निर्वाचित पदाधिकारीले पदअनुसार गर्नुपर्ने काम जिम्मेवारीपूर्वक गर्न सिकाउने र काम सही ढंगले गरेको छ छैन भनेर अनुगमन गर्ने व्यवस्था पनि छैन । स्थानीय तहमा कर्मचारीको सर्वथा अभाव र मिसम्याच रहेको देखिन्छ ।

आफ्नो पालिकाका जनताका लागि तथा आफ्नो पालिकाको संगठनका लागि ऐन, कर्मचारी र मानव संशाधन विकास कार्यक्रमको अभाव छ । संघ र प्रदेशले बनाउने कानुनका आधारमा स्थानीय तहले आफनो कानुन बनाएर काम गर्नुपर्नेमा संघ र प्रदेशले कानुन नबनाउन स्थानीय सरकारहरूले राम्रोसँग काम गर्न सकेका छैनन् । झन त्यसमाथि चार किसिमका स्थानीय तहका लागि कार्यसम्पादन गर्न एउटा मात्रै स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ पनि बाधक बनेको छ । गाउँपालिकाका लागि बनाइएको ऐन महानगरपालिकाका लागि पर्याप्त हुन सक्दैन । यसका अतिरिक्त, संविधान र कानुनमा स्थानीय तहलाई संघ र प्रदेश सरकारलाई झै उत्तरदायी बनाउने संवैधानिक र कानुनी व्यवस्थाको अभाव पनि स्थानीय सरकारको प्रभावकारिताको बाधक बनेको पाइन्छ ।

अबको बाटो : स्थानीय सरकारको सफलतामा समग्र शासन प्रणालीको सफलता टिकेको छ । संघीयता वा एकात्मकजस्तो सुकै शासन प्रणाली केन्द्रमा भए पनि विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्तअनुरूप स्थानीय सरकारको गठन र सञ्चालन अपरिहार्य आवश्यकता हो । स्थानीय सरकारको मान्यता ‘स्थानीय जिम्मेवारी पूरा गर्ने अधिकार स्थानीय सरकारको अधिकार हो’ भन्ने रहेको हुन्छ । स्थानीय सरकार स्वशासन र साझेदारी (सेल्फरूल र सेयर्डरूल) शासनका मियो हुन् ।

संघ र प्रदेशका कार्यक्रम कार्यान्वयनका आधारस्तम्भ पनि हुन् । संघ र प्रदेशका अधिकांश कार्यक्रम स्थानीय सरकारमार्फत ससर्त अनुदान, निःसर्त अनुदान, विशेष अनुदान वा कानुनको निर्माण गरी कार्यान्वयन गरिएका हुन्छन् । भिन्नभिन्न तहका सरकार भए पनि ती सरकार बनाउने जनता र सरकारले सेवा पु¥याउनुपर्ने जनता समान वा एउटै हुन् । यसकारण संघीय शासन प्रणालीमा सरकारका तहबीचको अन्तक्र्रिया, अन्तरसम्बन्ध र समन्वयले मात्र समग्रमा नागरिकलाई सेवा प्रवाह गर्ने दायित्व पूरा गर्न राष्ट्रिय शासन प्रणालीलाई सफल बनाउँछ ।

संघीय शासन प्रणालीको सुन्दरता भनेको स्थानीय तहबाट निर्वाचित पदाधिकारी आफ्नो कार्यजिम्मेवारीप्रति स्थानीय तहमा नै उत्तरदायी हुनु हो भने खराब पक्ष देशको भौगोलिक अखण्डतामाथि चुनौति खडा गर्नु हो । यसकारण, संघीयताको खराब पक्षलाई हेरेर संघीय नियन्त्रणलाई सशक्त बनाइएको हुन्छ । संघीय कानुन सर्वोच्च हुनु, संघीय निर्देशन प्रदेश र स्थानीय तहले पालना गर्नुपर्ने बाध्यकारी व्यवस्था हुन, राजस्वको ठूलो हिस्सा संघमा संकलित हुनु सबै संघीय नियन्त्रणका उदाहरण हुन् । यसका बाबजुद पनि स्थानीय सरकारले स्वतन्त्र र स्वायत्त रूपमा काम गर्ने वातावरण निर्माण गर्दै जानु आजको सबैभन्दा ठूलो आवश्यकता हो ।

आजको संघीय शासन प्रणालीमा राज्यका संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले बजार प्रणालीका मान्य विशेषताको अनुशरण गरी राज्यले प्रवाह गर्ने सार्वजनिक सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी बनाउनुपर्छ भन्ने मान्यता मौलाएर आएको छ । संघले बनाउनुपर्ने कानुन समयमा बनाइदिने, स्थानीय तहले आफ्नो प्रशासनिक र व्यवस्थापकीय क्षमता सुदृढ गर्ने, राजस्व संकलन क्षमता बढाई संघीय अनुदानमा भन्दा धेरै कार्यक्रम आफ्नो राजस्व क्षमतामा बनाउनुपर्ने भएको छ । स्थानीय तहको संगठन र कार्यक्रममा रहेको दोहोरोपन समाप्त गर्न र उत्पादनशील कार्यक्रमको प्राथमिकतामा बजेट तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्न सक्नेगरी क्षमता बढाउने, सार्वजनिक सेवा प्रवाह र निर्माण कार्य सम्पन्न गर्न खर्च क्षमता बढाउन आवश्यक देखिन्छ ।

निर्वाचित पदाधिकारीलाई शासन र कानुनको सम्यक ज्ञान दिने, कर्मचारीको क्षमता र मनोबल बढाउने, प्रशासकीय कार्यविधिलाई कानुनसम्मत, प्रविधिसम्मत र पारदर्शी बनाइ सार्वजनिक पैसामाथि हुने भ्रष्टाचार कम गर्ने, सार्वजनिक सेवा प्रवाहलाई छरितो बनाउने, भिन्नभिन्न स्थानीय सरकार सञ्चालनका लागि भिन्नभिन्न ऐन तर्जुमा गर्ने तथा स्थानीय सरकारलाई संघ र प्रदेश सरकारलाई झै जनताप्रति उत्तरदायी हुनुपर्ने कानुनी व्यवस्था गर्नुपर्छ । अन्त्यमा, स्थानीय सरकारको सफलताले संघीय शासनको जग बलियो हुने भएकाले स्थानीय सरकारलाई सक्षम, उत्तरदायी र जनताप्रिय बनाउन संघ, प्रदेश र स्वयं स्थानीय तह क्रियाशील र जिम्मेबार बन्नुपर्छ ।